Skip to content

Manajemen Keuangan Pemerintah

February 16, 2012

BUDGETING SYSTEM

 

I.            Klasifikasi Sistem Penganggaran

 

  1. A.      Cash-based Budget

Dalam Financial Reporting under the Cash Basis of Accounting dikatakan bahwa:

“cash basis means a basis of accounting that recognizes transactions and other events only when cash is received or paid”

Sementara pengertian Basis Kas menurut Pernyataan Standar Akuntansi Pemerintahan adalah:

“basis akuntansi yang mengakui pengaruh transaksi dan peristiwa lainnya pada saat kas atau setara kas diterima atau dibayar. Pada basis kas, transaksi diakui ketika kas atau setara kas dibayar tanpa melihat kapan transaksi tersebut timbul/terjadi”

Misalnya:

  • Pendapatan diakui diakui ketika kas atau setara kas diterima, bukan ketika hak atas pendapatan tersebut timbul/terjadi
  • Belanja diakui ketika terjadi pembayaran bukan ketika kewajiban untuk membayar timbul
  • Pembelian aset jangka panjang tidak dikapitalisasi tapi seluruhnya diakui sebagai belanja, sehingga tidak ada pencatatan atas aktiva tetap dan penyusutan

 

  1. B.      Accrual-based Budget

Dalam Financial Reporting under the Cash Basis of Accounting dikatakan bahwa:

“accrual basis means a basis of accounting under which transactions and other events are recognized when  they occur (and not only when cash or its equivalent is received ar paid)”

Pengertian Basis Akrual menurut PSAP 01 Paragraf 8 adalah:

“basis akuntansi yang mengakui pengaruh transaksi dan peristiwa lainnya pada saat transaksi dan peristiwa itu terjadi tanpa memperhatikan saat kas atau setara kas dibayar”

Misalnya:

  • Pendapatan diakui pada saat hak atas pendapatan tersebut timbul
  • Belanja diakui pada saat timbulnya kewajiban tanpa memperhatikan kapan kas/setara kas akan diterima

 

 

  1. C.      Obligation-based Budget

Dalam obligation-based budgeting, dana telah dicatat sebagai pengeluaran ketika suatu kontrak atau proyek disetujui (timbul kewajiban bagi Pemerintah), walaupun pencairan atau pembayarannya tidak dilakukan dalam tahun anggaran ketika dana telah tersedia.

  1. D.     Traditional Approach: Compliance Budgeting

Pendekatan tradisional menggunakan cash-based budgeting. Dalam penganggaran ini, pengeluaran dikelompokkan berdasarkan organisasis dan obyek pengeluarannya (line item)

Anggaran-anggaran yang disusun berdasarkan metode line item ini sangat mendetail dan di beberapa negara bisa mencapai ribuan item.

Kritik terhadap sistem penganggaran tradisional ini muncul karena sistem ini dinilai tidak sejalan dengan tujuan-tujuan utama Pemerintah, hubungannya dengan anggaran, dan pelayanan yang diberikan oleh Pemerintah.

  1. E.      Performance/Program Budgeting

Dalam sistem ini, anggaran menunjukkan tujuan yang akan dicapai oleh dana yang dikeluarkan, biaya-biaya yang akan dikeluarkan untuk program yang akan dilaksanakan untuk mencapai tujuan tersebut.

Performance Budgeting memiliki prinsip-prinsip sebagai berikut:

a)      Aktivitas Pemerintah dibagi menjadi:

  • Fungsi:

Merupakan tujuan jangka panjang Pemerintah. Dalam struktur Pemerintahan dilakukan oleh Kementrian.

  • Program:

Merupakan kegiatan-kegiatan yang dilaksanakan untuk mencapai tujuan jangka panjang tersebut. Dalam struktur Pemerintahan dilakukan oleh Direktorat

  • Aktivitas:

Merupakan subdivisi dari Program yang dikelompokkan ke dalam aktivitas-aktivitas sejenis. Dalam struktur Pemerintahan dilakukan oleh Divisi.

  • Elemen Biaya:

Adalah jumlah biaya yang diukur berdasarkan basis akrual

b)      Indikator kinerja dan biaya disusun, diukur, dan dilaporkan

II.            Sistem Penganggaran di Indonesia

  1. Basis Kas Menuju Akrual

Menurut Standar Akuntansi Pemerintah dinyatakan bahwa pengembangan SAP dilakukan melalui proses peralihan dari basis kas menuju akrual atau yang disebut cash towards accrual basis.

Hal ini ditegaskan dalam PSAP 01 paragraf 5 bahwa basis akuntansi yang digunakan dalam Laporan Keuangan Pemerintah adalah basis kas untuk pengakuan pendapatan, belanja, transfer, dan pembiayaan dalam Laporan Realisasi Anggaran, dan basis akrual untuk pengakuan aset, kewajiban, dan ekuitas dana dalam Negara.

1)       Basis Kas untuk Pendapatan

Pendapatan diakui pada saat diterima pada Rekening Kas Umum Negara/Daerah

2)      Basis Kas untuk Belanja

Belanja diakui pada saat terjadinya pengeluaran dari Rekening Kas Umum Negara/Daerah

3)      Basis Akrual untuk Aset, Kewajiban, dan Ekuitas Dana

Aset, kewajiban, dan ekuitas dana diakui dan dicatat pada saat terjadinya transaksi, atau pada saat kejadian atau kondisi lingkungan berpengaruh pada keuangan Pemerintah, tanpa memperhatikan saat kas atau setara kas diterima atau dibayar.

  1. Batas Waktu Penggunaan Basis Kas Menuju Akrual

UU Nomor 17 Tahun 2003 pasal 36 dan UU Nomor 1 Tahun 2004 pasal 70 membatasi penggunaan basis kas menuju akrual hanya sampai dengan Laporan Keuangan Tahun Anggaran 2007. Dengan demikian, Laporan Keuangan Tahun Anggaran 2008 yang akan disusun tahun 2009 harus sudah menggunakan basis akrual (akrual penuh, baik untuk Laporan Realisasi Anggaran maupun Neraca)

Perubahan ke arah accrual-based budgeting dianggap penting mengingat perlunya perbaikan kualitas operasional pemerintah yang mencakup:

1)       Informasi yang lebih comparable, pengawasan yang lebih baik, dan monitoring actual performance yang lebih baik

2)      Meningkatkan transparansi kinerja Pemerintah

3)      Meningkatkan akuntabilitas pada Departemen/Lembaga atas sumber daya keuangan

4)      Informasi yang lebih baik untuk planning; controlling operating, capital spending serta decision making

5)      Lebih berfokus pada long-term consequences dari keputusan yang diambil saat ini.

Accrual-based Budgeting vs. Cash-based Budgeting

Perbedaan mendasar antara accrual-based budgeting dengan cash-based  budgeting adalah pada aspek pengakuan akrual di beberapa jenis belanja. Dalam accrual-based budgeting akan muncul jenis-jenis belanja yang merupakan accrual account, misalnya depreciation cost. Biaya-biaya seperti ini tentu akan memiliki perbedaan dalam perlakuan appropriations bila dibandingkan dengan cash-based budgeting. Proses appropriations itu sendiri amat diperlukan sebagai cash management, termasuk manajemen atas aset-aset publik.

Jika penganggaran hendak dijadikan ke dalam basis akrual, maka ada beberapa pertimbangan yang perlu diperhatikan:

1)       Anggaran akan lebih terkait erat kepada costs dan revenues yang diantisipasi selama tahun kapanpun ketika dilakukan pembayaran atau ketika pendapatan diterima.

2)      Budgeting dan forecasting akan didasarkan pada anticipated economic events, revenues dan operational costs di tahun anggaran berjalan, bukan pada anticipated receipts or payments dalam tahun anggaran tersebut.

3)      Departemen akan lebih bertanggung jawab atas informasi accrual financial daripada cara tradisional yang diterapkan selama ini

Oleh karena itu apabila Indonesia bermaksud mengimplementasikan accrual-based budgeting di masa depan, hal-hal berikut bisa menjadi pertimbangan:

  • Melakukan penyesuaian peraturan perundangan-undangan yang ada. UU No 17/2003 dan UU No 1/2004 menyiratkan implementasi accrual-based budgeting, sedangkan peraturan lain menyiratkan implementasi cash-based budgeting, seperti UU No 33/2004 tentang Perimbangan Keuangan antara Pemerintah Pusat dan Pemerintahan Daerah dan Keppres No 42/2002 tentang Pedoman Pelaksanaan Anggaran Pendapatan dan Belanja Negara
  • Menyiapkan prasyarat demi kesuksesan implementasi accrual-based budgeting . Kesuksesan accrual-based budgeting ditentukan oleh lima hal: sistem informasi manajemen, penyiapan SDM melalui diklat-diklat, komitmen kepemimpinan, dan kapasitas badan legislatif dan eksekutif, serta penerapan yang bertahap. Tantangan ini amat berat bagi Indonesia, terutama bila mengingat kapasitas SDM badan eksekutif (Pemerintah), terutama legislatif (DPR)

 

 

 

 

 

SIKLUS ANGGARAN (BUDGET CYCLE)

Anggaran adalah rencana pembelanjaan pemerintah dan pendapatan yang diharapkan, serta mencerminkan prioritas kebijakan untuk tahun berikutnya. Proses penyusunan anggaran harus: (i) memastikan bahwa anggaran sesuai kebijakan makroekonomi dan keterbatasan sumber daya, (ii) mengalokasikan sumber daya sesuai dengan kebijakan pemerintah, dan (iii) menyediakan kondisi untuk manajemen operasional yang baik.

 

Kerangka ekonomi makro harus menjadi titik awal dari persiapan anggaran. Proyeksi makroekonomi tergantung pada kapasitas teknis di dalam negeri. Setiap negara harus memiliki kerangka ekonomi makro, berdasarkan asumsi-asumsi yang realistis, tanpa overestimating pendapatan atau pengeluaran. Untuk mendapat kepercayaan publik, pemerintah secara eksplisit mempublikasikan target fiskal dan proyeksi makroekonomi dalam sebuah “userfriendly” format.

 

A. Persiapan Anggaran

 

Persiapan anggaran tahunan (seperti program pengeluaran pada umumnya) disusun sebagai berikut :

 

-       Pendekatan top-down yang terdiri dari: (i) mendefinisikan selisih  sumber daya yang tersedia untuk belanja publik selama periode yang direncanakan (berasal dari kerangka ekonomi makro); (ii) menetapkan batas pengeluaran sektoral yang sesuai dengan prioritas pemerintah, dan (iii) memberitahukan menteri yang bersangkutan tentang batas pengeluaran di awal proses penganggaran.

-       Pendekatan bottom-up yang terdiri dari merumuskan dan menghitung biaya program pengeluaran sektoral untuk periode yang direncanakan dalam batas pengeluaran sektoral dan

-       Iterasi dan rekonsiliasi untuk menjaga konsistensi antara tujuan dan ketersediaan.
Penyusunan anggaran meliputi beberapa aktivitas, diantaranya :

(i)            Penyusunan kerangka makro ekonomi.

(ii)    Penyusunan budget cicular yang memberikan panduan untuk menyusun anggaran dan batas pengeluaran tiap sektor.

(iii)         Penyusunan oleh kementerian/departemen, terkait batas pengeluaran di atas.

(iv)         Negosiasi anggaran antara kementrian/departemen dengan menteri keuangan.

(v)          Penetapan draft anggaran.

(vi)         Penyerahan kepada lembaga legislatif.

 

Kelemahan dari anggaran tergantung dari faktor politik dan besarnya organisasi pemerintahan. Pada umumnya penguatan proses penyusunan anggaran ditempuh dengan cara berikut:

 

-       Keputusan yang memiliki dampak fiskal harus diteliti bersama-sama dengan program pengeluaran (terutama, keputusan yang berkaitan dengan pengeluaran pajak, pinjaman, dan jaminan dan kewajiban kontinjensi lainnya);

-       Kendala keuangan harus dibangun sebagai proses awal penyusunan anggaran, yang konsisten sesuai prioritas dan ketersediaan sumber daya. Pengeluaran lembaga harus diprediksi secepat mungkin dan harus memiliki indikasi yang jelas terhadap sumber daya yang tersedia dalam proses persiapan anggaran;

-       Mekanisme koordinasi yang sesuai dengan konteks kebijakan anggaran negara sangat diperlukan. Dampak jangka menengah dari kebijakan anggaran pemerintah terhadap kebijakan fiskal harus dinilai secara sistematis;

-       Efisiensi operasional mengharuskan kementerian bertanggung jawab atas pelaksanaan program-program mereka. Namun, mereka dapat bertanggung jawab jika mereka turut berpartisipasi dalam merancang program dan memiliki wewenang untuk mengelola anggaran mereka sendiri;

-       Negara yang bergantung pada bantuan negara lain harus memberi perhatian lebih pada program pengeluaran yang dibiayai oleh bantuan eksternal dan harus memeriksa anggaran mereka secara keseluruhan, terlepas dari sumber pembiayaan dan terlepas dari fakta bahwa proyek yang disumbang oleh negara donor mungkin mempengaruhi fragmentasi dalam penganggaran.

 

Mengimplementasikan kebijakan baru dan membuat pergantian komposisi pengeluaran memerlukan waktu. Dalam jangka pendek, beberapa pengeluaran biasanya bersifat tetap. Dengan demikian, ke depannya perkiraan biaya, termasuk biaya investasi ulang, dibutuhkan ketika penyusunan anggaran, dan total biaya investasi yang signifikan (berikut jadwal pelaksanaan) harus ditinjau ulang ketika mempersiapkan anggaran dan ditunjukkan dalam lampiran anggaran.

 

Untuk menghindari hasil dan efek sesaat yang tidak diinginkan, prinsip dibawah ini harus diterapkan dalam program belanja jangka panjang:

 

-       Estimasi jangka panjang dapat menjadi indikasi tahun-tahun berikutnya tetapi harus konsisten terhadap anggaran tahun sebelumnya.

-       Apapun cakupannya, program multi tahun harus didesain sesuai kerangka makroekonomi jangka panjang. Termasuk estimasi pengeluaran total sesuai fungsi, kategori ekonomi (gaji, barang, jasa, transfer, bunga, dan investasi). Persyaratan ini tidak hanya berlaku untuk kerangka pengeluaran jangka pendek, tetapi juga pendekatan multi years dengan cakupan parsial.

-       Program jangka panjang seharusnya tidak diijinkan sebagai alasan untuk dijadikan klaim pengeluaran dari spending agecies. Mereka seharusnya fokus pada dampak di masa datang dari kebijakan yang diambil sebelum penyusunan anggaran tahunan.

 

Organizational issued

Tanggung jawab dari  beberapa pihak yang terlibat dalam penyusunan anggaran dan formula kebijakan harus didefinisikan secara jelas dan terbatas:

-       Puncuk pimpinan pemerintahan ( Perdana menteri, Presiden, dlsb) mengkoordinasikan formulasi kebijakan dan arbitase konflik-konflik yang muncul dalam proses penyusunan anggaran.

-       Departemen keuangan menetapkan batas penyusunan anggaran, memeriksa permintaan anggaran, dan memastikan koordinasi dari proses penyusunan anggaran, serta konsistensi keseluruhan anggaran dengan kebijakan dan tujuan makroekonomi.

-       Kementrian terkait dan spending agencies bertanggungjawab terhadap persiapan program dan anggaran mereka dengan arah kebijakan dan keputusan keuangan yang ditetapkan oleh pemerintah.

 

B. Pelaksanaan Aggaran

 

Sangat mungkin untuk melaksanakan anggaran yang sudah direncanakan dengan baik dengan cara yang kurang baik, dan tidak mungkin untuk melaksanakan anggaran dengan baik apabila direncanakan dengan tidak baik. Bagaimanapun juga pelaksanaan anggaran membutuhkan lebih dari sekedar aturan yang  sesuai dengan yang telah direncanakan pada anggaran semula. Juga harus dapat beradaptasi dengan perubahan, dan memungkinkan efficiency operational. Prosedur pengendalian sangat diperlukan, tetapi seharusnya tidak mengganggu efisiensi maupun mengubah komposisi anggaran, dan harus fokus kepada esensi anggaran itu sendiri serta memberikan keleluasaan kepada spending agencies untuk mengimplementasikan program mereka.

 

B.1. Jaminan Kepatuhan : Pengawasan Pengeluaran Anggaran

 

Sistem anggaran harus memastikan pengawasan pengeluaran yang baik. Selain memulai dengan anggaran yang realistik, sistem pelaksanaan anggaran yang baik harusnya memiliki beberapa syarat seperti dibawah ini:

-       Anggaran yang lengkap dengan penerapan sistem akuntansi yang baik.

-       Pengawasan yang baik pada setiap tahapan pengeluaran anggaran

-       Sistem untuk mengatur kontrak jangka panjang dan komitmen yang akan datang

-       Sistem manajemen personalia

-       Prosedur yang sesuai dan transparan untuk pengadaan yang kompetitif dan sistem untuk mengatur pengadaan dan kontrak

 

B.2. Pelaksanaan Anggaran

 

Saat anggaran yang telah dipersiapkan dengan baik akan diimplementasikan, alokasi dan efisiensi pelaksanaan dilapangan harus memenuhi prasarat dibawah ini:

-       Dana anggaran harus dapat diperoleh pada waktu  yang tepat

-       Rasio kas yang tinggi harus dihindari, kecuali keadaan darurat. Ketersediaan dana harus sesuai dengan perkiraan dan sesuai dengan komitmen yang ada.

-       Perkiraan tambahan harus diatur secara ketat  dan dibatasi jumlahnya.

-       Pergeseran (transfer antar jenis) dapat dilakukan tetapi jangan sampai menimbulkan perubahan prioritas yang sudah ditetapkan pada anggaran. Aturan pergeseran harus dibuat untuk memungkinkan fleksibilitas dan pengendalian terhadap keperluan utama.

-       Internal kontrol (pada tiap kementrian) umumnya lebih disukai daripada pengawasan oleh pihak luar, tetapi untuk dapat melakukannya diperlukan pengawasan yang ketat dan audit.

-       Saat proses pembayaran dan akuntansi didesentralisasikan, diperlukan pengawasan terpusat terhadap kas.

-       Kelebihan kas dapat dibenarkan, asalkan untuk pengeluaran belanja modal, namun perlu diatur lebih lanjut.

 

B.3. Manajemen Kas Dan Fungsi Perbendaharaan

 

Manajemen kas memiliki beberapa tujuan, diantaranya ialah :

  1. mengawasi pengeluaran,
  2. efisiensi pelaksanaan anggaran,
  3. meminimalkan biaya yang timbul akibat utang pemerintah dan
  4.  memaksimalkan keuntungan dari deposito dan investasi pemerintah.

 

Prinsip dasarnya adalah:

-       Sentralisasi cash balance. Sentralisasi disini bukan berarti sentralisasi pembayaran melainkan sentralisasi kas dari total anggaran. Biasa disebut Treasury Single Account. TSA adalah suatu akun dimana seluruh transaksi pemerintah dipusatkan, maksudnya walaupun terdapat beberapa akun rekening yang dimiliki jajaran kementrian namun tetap dipusatkan di satu rekening nasional. Untuk memenuhi kriteria TSA setidaknya harus memenuhi kriteria: (i) mengawali dan memulai transaksi harian harus terpusat pada TSA,(ii)pembukaan rekening dibawah tanggung jawab departemen keuangan sebagai bendaharan negara, (iii) transaksi dicatat pada akun ini dengan klasifikasi yang sama. Hal semacam ini dapat dilakukan mengingat kemajuan teknologi yang sekarang sudah berkembang.

-       Perencanaan kas sangat penting, hal ini berguna untuk mengawasi ketersediaan kas yang tersedia di rekening utama atau memantau efisiensi penggunaan kas.

-       Kebijakan utang pemerintah harus diatur dengan sangat baik dan dipublikasikan, pinjaman yang dilakukan oleh pemerintah daerah harus diatur dengan keetntuan tersendiri dan tidak menyimpang dari rencana target fiskal yang sudah ditetapkan.

-       Hutang luar negeri harus berdasarkan kontrak multi years, dan diawasi dengan seksama.

 

C. Siklus Anggaran Di Indonesia

 

Landasan Hukum Anggaran Negara tercantum pada Pasal 23 UUD 1945, sedangkan pelaksanaan perencanaan dan penyusunan penganggaran tersebut dijabarkan lebih lanjut dalam :

-       UU No. 17 Tahun 2003 tentang Keuangan Negara

-       UU No. 1 Tahun 2004 tentang Perbendaharaan Negara

-       UU No. 15 Tahun 2004 tentang Pemeriksaan Pengelolaan dan  Pertanggungjawaban Keuangan Negara

-       Undang-undang No. 25 Tahun 2004 tentang Sistem Perencanaan Pembangunan Nasional

-       Undang-Undang No. 32 Tahun 2004 tentang Pemerintah Daerah

-       Undang-undang No.33 Tahun 2004 tentang Perimbangan Keuangan Antara Pemerintah Pusat Dan Pemerintah Daerah.

-       Peraturan Pemerintah Republik Indonesia Nomor 21 Tahun 2004 Tentang Penyusunan Rencana Kerja Dan Anggaran Kementrian Negara/Lembaga.

-       Draft Revisi Kepmendagri No. 29 Tahun 2002 tentang Pedoman Penyusunan, Pertanggungjawaban dan Pengawasan Keuangan Daerah serta Tatacara Penyusunan APBD, Pelaksanaan Tata Usaha Keuangan Daerah dan Penyusunan Perhitungan APBD

 

Penganggaran memiliki tiga tujuan utama:

  1. stabilitas fiskal makro,
  2. alokasi sumber daya sesuai prioritas, dan
  3. pemanfaatan anggaran secara efektif dan efisien..

 

Undang-undang Nomor 17 Tahun 2003 tentang Keuangan Negara menciptakan lingkungan pendukung dengan menciptakan landasan bagi tatanan kontraktual kinerja antara lembaga-lembaga pusat (central agency) seperti Kementerian Keuangan dengan KementerianNegara/Lembaga teknis. Kesepakatan-kesepakatan ini mencerminkan platform politik Pemerintah. Undang-undang Nomor 17 Tahun 2003 tentang Keuangan Negara secara eksplisit menguraikan hubungan antara Presiden, Kementerian Keuangan sebagai Chief Financial Officer (CFO), dan Kementerian Negara/Lembaga yang menjalankan fungsi Chief Operational Officer (COO).

 

Siklus anggaran adalah masa atau jangka waktu mulai saat anggaran disusun sampai dengan saat perhitungan anggaran disahkan dengan undang-undang. Siklus anggaran berbeda dengan tahun anggaran. Tahun anggaran adalah masa satu tahun untuk mempertanggungjawabkan pelaksanaan anggaran atau waktu di mana anggaran tersebut dipertanggungjawabkan. Jelaslah, bahwa siklus anggaran bisa mencakup tahun anggaran atau melebihi tahun anggaran karena pada dasarnya, berakhirnya suatu siklus anggaran diakhiri dengan perhitungan anggaran yang disahkan oleh undang-undang.

Secara garis besar, siklus anggaran terdiri dari 5 tahap, yaitu :

 

a)    Tahap Perencanaan Anggaran

b)    Tahap Pengesahan Anggaran

c)    Tahap Pelaksanaan Anggaran

d)    Tahap Pengawasan Anggaran

e)    Pertanggungjawaban Anggaran.

 

 

C.1. Perencanaan Anggaran

 

Secara singkat tahapan dalam proses perencanaan dan penyusunan APBN (seperti program pengeluaran pada umumnya) disusun sebagai berikut :

-       Pendekatan top-down yang terdiri dari: (i) mendefinisikan selisih  sumber daya yang tersedia untuk belanja publik selama periode yang direncanakan (berasal dari kerangka ekonomi makro); (ii) menetapkan batas pengeluaran sektoral yang sesuai dengan prioritas pemerintah, dan (iii) memberitahukan menteri yang bersangkutan tentang batas pengeluaran di awal proses penganggaran.

-       Pendekatan bottom-up yang terdiri dari merumuskan dan menghitung biaya program pengeluaran sektoral untuk periode yang direncanakan dalam batas pengeluaran sektoral.

-       Mekanisme Iterasi dan rekonsiliasi untuk menjaga konsistensi antara tujuan dan ketersediaan.

-        

Yang digunakan oleh negara kita saat ini adalah sistem bottom up.

Prinsip perubahan dalam hal perencanaan dan penganggaran pemerintah yaitu :

a)    Penerapan pendekatan penganggaran dalam perspektif jangka menengah (Medium Term Expenditure Framework/ MTEF). MTEF memberikan kerangka yang menyeluruh dalam suatu sistem penganggaran yang memungkinkan fleksibilitas dalam penentuan dan prioritas kebijakan. Sekaligus pada saat yang sama menyakinkan bahwa segala sesuatu yang dianggarkan berada dalam batas-batas sumber daya yang tersedia.  Dengan kerangka pengeluaran jangka menengah ini, akan menjamin sistem perencanaan fiskal dan penganggaran lebih sustainable, serta mengurangi ketidakpastian di masa mendatang.

 

b)    Unified Budgeting mengintegrasikan anggaran rutin dan anggaran pembangunan. Dengan kata lain penyusunan rencana keuangan tahunan yang dilakukan secara terintegrasi untuk seluruh jenis belanja guna melaksanakan kebijakan pemerintahan yang didasarkan pada prinsip pencapaian efisiensi alokasi dana. Dalam pendekatan ini tidak dikenal pemisahan anggaran dalam bentuk anggaran rutin dan anggaran pembangunan belanja dalam APBN secara ekonomi diklasifikasikan dalam delapan klasifikasi sesuai dengan Government Finance Statistics (GFS) tahun 2001. Dengan adanya pengintegrasian jenis belanja akan menghindarkan distorsi pembiayaan seperti yang muncul pada sistem dual budgeting.  Sebelum diterapkan sistem anggaran terpadu, duplikasi dan tumpang tindih dalam pembiayaan menyulitkan dalam menilai kinerja keuangan dan mengalihkan fokus kinerja secara keseluruhan. Pemerintah kesulitan dalam untuk mencari keterkaitan antara output dan outcome yang dilaksanakan dalam sebuah penganggaran organisasi. Dalam hal program pembangunan, tidak terdapat kesinambungan antara pertanggungjawaban aset dan beban pemeliharaannya. Dengan asumsi “man behind the system” yang baik, sistem Unified Budgeting ini diharapkan dapat mendorong terciptanya transparansi penganggaran, memudahkan pelaksanaan anggaran yang berorientasi kinerja sehingga tujuan dan indikator kinerja dapat lebih diperjelas, skala prioritas anggaran lebih mudah ditentukan dan mendukung kesinambungan kegiatan multiyears dan MTEF, serta memudahkan pertanggungjawaban, pengawasan, dan pemeriksaan.

 

c)    Performance Based Budgeting adalah suatu sistem penganggaran dimana anggaran harus menjadi bagian dari pengembangan sistem perencanaan yang berlandaskan kinerja. Dengan menggunakan sistem penganggaran berdasarkan kinerja (performance based budgeting) diharapkan akan lebih mendukung perbaikan efisiensi dan efektivitas dalam pemanfaatan sumber daya dan memperkuat proses pengambilan keputusan tentang kebijakan kerangka menengah. Performance Based Budgeting adalah suatu perencanaan penganggaran yang menghungkan antara sumber daya (input) dengan produksi (output) yang efisien sehingga berimplikasi pada pencapaian sasaran/ hasil (outcome). Penyusunan anggaran berdasarkan pertimbangan beban kerja (workload) dan unit cost data kedalam setiap kegiatan terstruktur dalam suatu program kerja. Sistem ini mengakomodasi terdidentifikasinya target-target kinerja dalam proses perencanaan strategis sehingga lebih sesuai untuk diterapkan untuk memenuhi tuntutan efisiensi, efektivitas, dan akuntabilitas penyelenggaraan pengelolaan keuangan negara.

Step by step:

  1. Pada saat awal tahun anggaran Kementrian Negara/Lembaga akan menyusun Rencana Strategik (RENSTRA) yang akan dilakukan pada Kementrian Negara/Lembaga masing-masing. Kementrian Keuangan bersama dengan Bapennas menyusun Surat Edaran Bersama Prioritas Program dan Indikasi Pagu yang kemudian dikirimkan kepada Kementrian Negara/Lembaga dalam rangka untuk menyusun Rencana Kerja Kementrian/Lembaga.
  2. Pada bulan Mei, secara resmi pemerintah, dalam hal ini Menteri Keuangan menyampaikan Kerangka Ekonomi Makro dan Pokok-Pokok Kebijakan Fiskaluntuk tahun anggaran mendatang kepada DPR, yang kemudian akan dibahas bersama antara pemerintah Pusat dan DPR dalam pembicaraan pendahuluan rancangan APBN (RAPBN).
    1. Pokok- Pokok Kebijakan Fiskal tahun anggaran berikutnya disampaikan kepada DPR selambat-lambatnya pertengahan bulan Mei tahun berjalan, hal ini sesuai dengan UU No.17 Tahun 2003 tentang Keuangan Negara. Sedangkan Rancangan Rencana Kerja Pemerintah (RKP) dilakukan pembahasan dalam Sidang Kabinet yang selanjutnya menjadi RKP. Rencana Kerja Pemerintah (RKP) yang merupakan penjabaran RPJM Nasional yang memuat rancangan kerangka ekonomi yang termasuk didalamnya arah kebijakan fiskal dan moneter, prioritas pembangunan, rencana kerja dan pendanaannya baik yang dilaksanakan oleh Pemerintah maupun dengan mendorong partisipasi masyarakat.
    2. Kerangka Ekonomi Makro dan Pokok-Pokok Kebijakan Fiskal merupakan penjelasan pemerintah mengenai perkembangan ekonomi Indonesia dan hasil-hasil program kerja pemerintah selama tahun anggaran yang telah dilalui, serta arah kebijakan fiskal dan sasaran pembangunan ekonomi di tahun berikutnya. Kerangka Ekonomi Makro dan Pokok-Pokok Kebijakan Fiskal ini akan menjadi acuan bagi pemerintah dan DPR sebagai institusi yang memiliki hak budget untuk merumuskan kebijakan umum dan prioritas APBN dalam rangka pencapaian sasaran pembangunan yang ditetapkan di dalam Rencana Kerja Pemerintah
  3. Setelah Kerangka Ekonomi Makro dan Pokok-Pokok Kebijakan Fiskal disetujui oleh DPR maka pada level sidang kabinet dibahas mengenai Kebijakan Umum dan Prioritas Anggaran, dan berdasarkan keputusan yang diambil dalam sidang Kabinet tersebut Kementrian Keuangan menetapkan SE tentang Pagu Sementara yang menunjukkan jumlah plafon sementara bagi setiap program kegiatan yang ada di setiap Kementrian/Lembaga.
  4. Kemudian setelah menerima SE Pagu Sementara dan berdasarkan Rencana Kerja (RENJA) yang dibuat sebelumnya, Kementrian/Lembaga menyusun Rencana Kerja Anggaran Kementrian Lembaga (RKA-KL) yang memuat kegiatan dan anggaran dari seluruh satuan kerja yang ada di Kementrian Negara/Lembaga tersebut. Setiap Kementrian Negara /Lembaga akan melakukan pembahasan dengan DPR sesuai dengan komisi terkait.
  5. Hasil pembahasan RKA-KL dengan DPR kemudian disampaikan kepada Bapennas paling lambat pertengahan bulan Juni. Kemudian Bapennas akan melakukan penelaahan guna mengetahui apakah RKA-KL yang dibuat oleh Kementrian Lembaga telah sesuai dan konsisten dengan RKP yang telah ditetapkan pada awal tahun anggaran berdasarkan arahan dari Presiden. Kementrian Keuangan dalam hal ini c.q. Direktorat Jenderal Anggaran juga melakukan penelaahan RKA-KL dengan Surat Edaran Menteri Keuangan tentang pagu sementara, prakiraan maju yang telah disetujui tahun anggaran sebelumnya dan standar biaya yang telah ditetapkan guna mengetahui konsistensi dengan prioritas anggaran.
  6. Setelah disetujui, kemudian seluruh RKA-KL dari Kementrian Negara/Lembaga akan dihimpun menjadi satu dan menjadi lampiran Rancangan APBN. Selambat-lambatnya pertengahan bulan Agustus, Presiden akan menyampaikan Nota Keuangan Rancangan APBN dan lampiran tersebut kepada Dewan Perwakilan Rakyat.
  7. Kemudian dilakukan pembahasan Rancangan APBN bersama antara pemerintah dengan DPR untuk kemudian ditetapkan menjadi Undang-undang APBN paling lambat akhir bulan Oktober. Selanjutnya Kementrian Keuangan akan menyusun Rancangan Perpres tentang Rincian APBN berdasarkan:

 

  1. unit organisasi dan jenis belanja,
  2. fungsi, subfungsi, program dan jenis belanja
  3. program, kegiatan dan jenis belanja
  4. lokasi dan jenis belanja
  5. alokasi anggaran masing-masing satker dan jenis belanja.

 

  1. Presiden menanda tangani Rancangan Perpres Tentang Rincian APBN selambat-lambatnya akhir bulan November yang kemudian menjadi Peraturan Presiden Tentang Rincian APBN. Selanjutnya berdasarkan Perpres Rincian APBN dan RKA-KL, masing-masing Kementrian Negara/Lembaga akan menyusun konsep DIPA yang akan disampaikan selambat-lambatnya minggu kedua bulan Desember kepada Kementrian Keuangan c.q. Direktorat Jenderal Perbendaharaan untuk kemudian disahkan paling lambat 31 Desember. Daftar Isian Pelaksanaan Anggaran dikirimkan kepada setiap satuan kerja yang ada di setiap Kementrian Negara/Lembaga yang ada di seluruh Indonesia.

 

C.2 Pengesahan Anggaran

Pada tahap dua siklus anggaran, anggaran eksekutif diajukan ke legislatif untuk dimintai pertimbangan (yang mungkin melibatkan dengar pendapat di berbagai komite) dan akhirnya disetujui. Kerangka kerja hukum negara akan menentukan jenis perubahan yang dapat dilakukan legislatif. Biasanya publik dan masyarakat sipil memusatkan perhatiannya pada tahap ini karena memang menjanjikan akses terbesar bagi input dari warga.

 

C.3 Pelaksanaan Anggaran

Undang-undang APBN mempunyai sifat sebagai berikut:

 

  1. Formal (hukum): bahwa anggaran tersebut membatasi ruang gerak pemerintah, maksudnya adalah segala tindakan yang mengakibatkan pengeluaran negara harus sesuai dengan jumlah pagu yang telah ditetapkan (tidak boleh melampuai batas pagu yang ada).
  2. Material (keuangan): bahwa anggaran tersebut bagi pemerintah merupakan rencana keuangan yang perlu disesuaikan dengan perkembangan atau perubahan dengan mengadakan pergeseran anggaran.
  3.  Menggambarkan Kebijakan Pemerintah dalam menentukan hak dan kewajiban dalam masa anggaran yang bersangkutan.

 

Dan dalam pelaksanaannya harus didasarkan pada prinsip:

  1. Hemat, tidak mewah, efisien dan sesuai dengan kebutuhan teknis yang disyaratkan;
  2. efektif, terarah, dan terkendali sesuai dengan rencana, program/kegiatan serta fungsi setiap Departemen ataupun Lembaga Pemerintah Non Departemen;
  3. Mengutamakan penggunaan produksi dalam negeri dengan memperhatikan kemampuan.

Ketika anggaran yang disusun/direncakan dengan baik  dilaksanakan, maka effisiensi operational dalam pelaksanaannya sesuai dengan:

 

  1. Budget funds harus dikeluarkan pada saat yang tepat.
  2. Rasio cash yang tinggi harus dihindari (kecuali pada keadaan darurat). Budget implementation dan rencana cash harus dipersiapkan, tetapi harus berdasarkan budget estimates dan mempertimbangkan tanggung jawab yang ada.
  3. Budget amandements harus dengan tegas diatur dengan peraturan dan batasannya.
  4. Veriments (transfer antara item) dibenarkan, tetapi tidak mendorong perubahan dari prioritas dibuatnya anggaran tersebut. Peraturan veriment harus dibuat untuk memungkinkan control dan fleksibilitas management pada item utama tersebut.
  5. Internal control. Biasanya lebih cocok pada control dilakukan oleh pemerintah pusat, tetapi untuk melaksanakannya system monitoring dan auditing yang kuat sangat diperlukan, untuk menghindari campur tangan yang berlebihan dari pemerintah pusat dalam budget management.
  6. Ketika proses pembayaran dan pengendalian akuntansi didesentralisasikan, suatu control pusat pada cash sangat diperlukan. Dan ketika proses pembayaran dan pengendalian akuntansi disentralisasikan, suatu system diperlukan untuk memastikan bahwa pembayaran dibuat tepat waktu dan berdasarkan budget dan rencana cash, tanpa prioritasi dari pemerintah pusat.
  7. Beberapa pemindahan dari appropriation diperbolehkan, paling tidak untuk capital expenditure, tapi perlu diatur.

Sejalan dengan perkembangan kebutuhan pengelolaan keuangan negara, fungsi perbendaharaan mempunyai peran yang sangat signifikan dalam rangka pengelolaan sumber daya keuangan pemerintah yang terbatas secara efisien. Fungsi perbendaharaan tersebut meliputi, terutama, perencanaan kas yang baik, pencegahan agar sampai terjadi kebocoran dan penyimpangan, pencarian sumber pembiayaan yang paling murah dan pemanfaatan dana yang menganggur (idle cash) untuk meningkatkan nilai tambah sumber daya keuangan. Fungsi tersebut kemudian dijabarkan dalam ruang lingkup perbendaharaan negara sesuai dengan pasal 2 UU No. 1 Tahun 2004 tentang Perbendaharaan Negara yaitu :

 

a. pelaksanaan pendapatan dan belanja negara;

b. pelaksanaan pendapatan dan belanjadaerah;

c. pelaksanaan penerimaan dan pengeluaran negara;

d. pelaksanaan penerimaan dan pengeluaran daerah

e. pengelolaan kas;

f. pengelolaan piutang dan utang negara/daerah;

g. pengelolaan investasi dan barang milik negara/daerah;

h.penyelenggaraan akuntansi dan sistem informasi manajemen keuangan negara/daerah;

i. penyusunan laporan pertanggungjawaban pelaksanaan APBN/APBD;

j. penyelesaian kerugian negara/daerah;

k. pengelolaan Badan Layanan Umum;

l. perumusan standar, kebijakan, serta sistem dan prosedur yang berkaitan dengan pengelolaan keuangan negara dalam rangka pelaksanaan APBN/APBD.

Penyesuaian APBN dengan perkembangan dan/atau perubahan keadaan kemudian dibahas bersama DPR dengan Pemerintah Pusat dalam rangka penyusunan prakiraan perubahan atas APBN tahun anggaran yang bersangkutan biasanya terjadi dengan kondisi seperti berikut :

a. perkembangan ekonomi makro yang tidak sesuai dengan asumsi yang digunakan dalam APBN;

b. perubahan pokok-pokok kebijakan fiskal;

c. keadaan yang menyebabkan harus dilakukan pergeseran anggaran antarunit organisasi, antarkegiatan, dan antarjenis belanja;

d. keadaan yang menyebabkan saldo anggaran lebih tahun sebelumnya harus digunakan untuk pembiayaan anggaran yang berjalan.

C.4. Pengawasan Anggaran

 

Pada dasarnya, pihak-pihak yang terlibat dalam pelaksanaan anggaran baik pada tataran Departemen Keuangan/ Menteri Keuangan selaku Bendahara Umum Negara (BUN) maupun Satker Kementerian/ Lembaga selaku Pengguna Anggaran/ Kuasa Pengguna Anggaran mendasarkan pembuatan komitmen dan verifikasinya dengan memperhatikan struktur anggaran yang tertera dalam dokumen pelaksanaan anggaran. Ini bukan menjadi satu-satunya kontrol terhadap pengelolaan anggaran, tetapi menjadi ukuran ketaatan yang utama dalam standar pengawasan anggaran. Karena bagaimanapun, realisasi sebuah anggaran tidak boleh melampaui ketersediaan anggaran yang telah diotorisasi.

 

Dalam pandangan yang lebih moderat dan umum, pengawasan anggaran dan kegiatan pengelolaan keuangan negara diakomodasi dalam aspek sistem pengendalian internal pemerintah. UU No. 1 Tahun 2004 tentang Perbendaharaan Negara Pasal 58 menjabarkan kerangka peningkatan kinerja, transparansi, dan akuntabilitas pengelolaan keuangan negara melalui penyelenggaraan sistem pengendalian intern di lingkungan pemerintahan secara menyeluruh. Hal ini dideterminasikan lebih lanjut dalam Peraturan Pemerintah No. 60 Tahun 2008 tentang Sistem Pengendalian Internal Pemerintah (SPIP) yang ditetapkan oleh presiden.

 

  1. a.    Pengawasan Intern

Sistem Pengendalian Intern adalah proses yang integral pada tindakan dan kegiatan yang dilakukan secara terus menerus oleh pimpinan dan seluruh pegawai untuk memberikan keyakinan memadai atas tercapainya tujuan organisasi melalui kegiatan yang efektif dan efisien, keandalan pelaporan keuangan, pengamanan aset negara, dan ketaatan terhadap peraturan perundang-undangan.

Pihak-pihak yang terkait dalam lingkungan SPIP ini antara lain Inspektorat Jenderal dalam tataran manajemen pengawasan Kementrian/ Lembaga dan Badan Pengawasan Keuangan dan Pembangunan (BPKP) dalam tataran manajemen pengawasan pemerintah pusat/ presiden.

 

  1. b.    Pengawasan Ekstern

Dilaksanakan oleh masyarakat atau organisasi yang berkepentingan dengan lembaga atau organisasi yang diawasi. Aparat pengawas ekstern adalah BPK (Badan Pemeriksa Keuangan).

 

C.5. Pertanggungjawaban Anggaran

 

Paling lambat 3 (tiga) bulan setelah tahun anggaran berakhir, pemerintah sebagai entitas pelaporan melalui Menteri Keuangan selaku pengelola fiskal  harus menyampaikan laporan pelaksanaan APBN kepada Badan Pemeriksa Keuangan. Laporan keuangan yang disampaikan meliputi Neraca, Laporan Realisasi Anggaran, dan Catatan atas Laporan Keuangan yang merupakan kompilasi dari seluruh satker kementerian/ lembaga yang merupakan entitas akuntansi dan pelaporan. Sedangkan Departemen Keuangan sendiri, karena merangkap sebagai unit yang memegang fungsi perbendaharaan juga wajib menyampaikan Laporan Arus Kas. Audited Financial Statements tersebut kemudian disampaikan BPK kepada DPR paling lambat 6 (enam) bulan setelah tahun anggaran berakhir.

 

 

Proses Penyusunan Anggaran

  1. A.     Tujuan dari penyusunan Anggaran

Selama penyusunan anggaran, penukaran dan pemprioritasan  diantara program-program harus dilaksanakan untuk memastikan anggaran sesuai dengan prioritas dan kebijakan pemerintah. Kemudian, varian yang paling efektif dalam biaya harus dipilih. Dan yang terakhir, peningkatan efisiensi operasional harus dicari. Hal-hal tersebut tidak dapat dicapai kecuali pembatasan keuangan dimasukkan kedalam proses sejak awal. Proses penyusunan anggaran memiliki 4 unsur :

  • Menyusun target keuangan dan tingkat pengeluaran yang sesuai dengan target. Hal ini adalah tujuan dari pembuatan kerangka ekonomi makro.
  • Merumuskan kebijakan pengeluaran.
  • Mengalokasikan sumber daya agar sesuai dengan kebijakan dan target fiskal. Ini adalah tujuan utama dari proses inti penyusunan anggaran.
  • Mengatasi masalah-masalah eifisiensi dan performa operasional.

 

  1. B.      Pentingnya perspektif jangka menengah untuk penganggaran.

Kebutuhan untuk mengatasi semua tiga tujuan manajemen yaitu pengeluaran publik-fiskal, alokasi sumber daya strategis, dan efisiensi operasional, membutuhkan hubungan antara kebijakan dan penganggaran, dengan perspektif masa depan. Tentu saja masa depan selalu tidak pasti, apalagi dimasa periode yang makin jauh kedepan. Semisal, suatu “penganggaran” hanya untuk waktu satu minggu depan hanya sedikit terkena dampak ketidakpastian, namun juga merupakan instrument kebijakan yang paling tidak relevan. Dilain sisi, penganggaran untuk periode bertahun-tahun dapat memberikan konteks yang lebih luas, namun membawa dampak ketidakpastian yang lebih besar juga. Pada prakteknya, “multiyear” berarti “jangka menengah”, sebagai contoh perspektif yang meliputi 3 sampai 5 tahun, termasuk tahun anggaran.

Secara jelas, kemudahan dalam menjalanakan perspektif multiyear lebih besar apabila pendapatan dapat diprediksi dan mekanisme yang mengontrol pengeluaran dikembangkan dengan baik. Kondisi ini tidak ada di banyak negara-negara berkembang. Dilemanya adalah bahwa perpektif multi tahunan secara khusus penting di negara negara itu dimana kendali kebijakan sangat penting untuk pengembangan ketahanan, dan manajer publik sering sangat membutuhkan ramalan dan fleksibilitas.

Secara spesifik, anggaran tahunan harus mencerminkan tiga pertimbangan multitahunan paling penting:

  1. Biaya pembelanjaan modal yang akan berulang di masa depan.
  2. Kebutuhan pendanaan dari program-program.
  3. Kemungkinan-kemungkinan yang mungkin berdampak pada diperlukannya pembelanjaan di masa depan.

Sebuah perspektif jangka pendek diperlukan karena masa dari anggaran tahun sangat pendek untuk membuat penyesuaian prioritas pembelanjaan, sedangkan didalam perspektif jangka panjang ketidakpastian menjadi terlalu besar. Ketika anggaran di susun, sebagian besar pembelanjaan dari tahun anggaran sudah dipastikan, sebagai contoh gaji dan pensiun pegawai negeri. biaya lainnya bisa di sesuaikan, tapi biasanya hanya sedikit. proyeksi pembelanjaan jangka menengah juga diperlukan untuk menunjukkan pada masyarakat arah perubahan yang diinginkan.

Akhirnya, dalam anggaran tahunan, hubungan antara kebijakan sektoral dan anggaran alokasi sering lemah. politisi mengumumkan kebijakan, tetapi anggarannya sering gagal untuk menyediakan sumberdaya yang diperlukan.

  1. C.      Syarat-syarat untuk penyusunan anggaran yang baik.

Sebagai tambahan untuk perspektif multiyear, peyusunan anggaran tahunan yang baik perlu untuk membuat keputusan awal dan untuk menghindari sejumlah praktek yang dipertanyakan.

  1. Kebutuhan keputusan awal.

Menyusun anggaran melibatkan pilihan-pilhan sulit. Keputusan-keputusan ini dapat dibuat dengan pengorbanan, atau dapat dihindari, namun dengan pengorbanan yang lebih besar lagi. Trade-off penting dibuat secara eksplisit ketika merumuskan anggaran, hal ini menjamin kelancaran pelaksanaan program prioritas dan menghindari pengelolaan program yang menganggu pelaksanaan anggaran. Penundaan pengambilan keputusan awal mengakibatkan pengambllan keputusan dikemudian hari menjadi lebih sulit dan berkonsekuensi proses anggaran menjadi kurang efisien.

  1. Kebutuhan pembatasan yang tegas.

Pemberian pembatasan yang tegas kepada kementrian semenjak awal penyusunan anggaran menyebabkan pergeseran mentalitas “membutuhkan” menjadi mentalitas “ketersediaan”. Penyusunan anggaran tahunan harus berada dalam kerangka makroekonomik yang baik, dan harus diatur berdasarkan lini-lini berikut :

  • Pendekatan top-down, yang terdiri dari :

i.            Menentukan total sumber daya yang tersedia untuk belanja public.

ii.            Menetapkan batas belanja sektoral yang sesuai dengan prioritas pemerintah.

iii.            Memberitahukan batas belanja ini kepada setiap kementrian.

  • Pendekatan bottom-up, terdiri dari perumusan dan biaya pengeluaran sektoral didalam batas pengeluaran sektoral.
  • Mekanisme rekonsiliasi dan pengulangan, untuk menghasilkan program pengeluaran menyeluruh.

Walaupun proses tersebut harus disesuaikan untuk setiap negara, namun pendekatan yang dilaksanakan biasanya adalah pendekatan top-down. Penerapan pendekatan ini selalu perlu untuk penganggaran yang baik, tidak terkait dengan periode waktu yang terlingkup.

  1. Menghindari pelaksanaan penganggaran yang meragukan.

Beberapa pelaksanaan anggaran digunakan secara luas namun tidak sejalan dengan penganggaran yang baik. Beberapa kegiatan tersebut yang utama adalah :

  1. Penganggaran bertambah.

Proses anggaran selalu bertambah karena mengikuti konteks yang ada, kebijakan yang berkelanjutan, dan program yang sedang berlangsung. Kecuali ketika ada “shock” besar yang diperlukan, kebanyakan ukuran struktural dapat di implementsikan hanya secara progresif. Melaksanakan anggaran tahunan berbasis ‘zero based” yang mencakup semua program adalah hal yang tidak mungkin. Pembicaraan  antara departemen keuangan dan kementrian lain dilakukan untuk meninjau kembali item yng berbeda dan untuk tawar menawar pengurangan atau penambahan item item tersebut, pembicaraan tersebut hanya berfokus pada input tanpa adanya acuan pada hasil. Secara umumnya, penganggaran bertambah hanya berfokus pada belanja barang dan jasa, biasanya mata anggaran terbesar terletak pada kebijakan gaji atau, pada negara berkembang, pembelanjaan didanai dari bantuan luar negeri.

  1. Proses open-ended.

Penyusunan anggaran open ended dimulai dari permintaan yang dilakukan oleh kuasa pengguna anggaran, tanpa indikasi yang jelas atas batasan keuangan. Karena permintaan ini hanya berdasarkan keinginan secara keseluruhan melebihi sumberdaya yang tersedia, kuasa pengguna anggaran tidak punya motivasi insentif untuk mengajukan penghematan, karena tidak ada jaminan bahwa tabungan tersebut akan memberikan ketersediaan dana tambahan untuk melakukan kegiatan baru.

  1. Tawar menawar berlebihan dan penghindaran konflik.

Elemen tawar-menawar selalu ada dalam setiap penyusunan anggaran, karena pilihan-pilihan dibuat diantara konflik berbagai kepentingan. Namun, apabila tawar-menawar mengendalikan proses, maka hasil yang dapat diprediksikan adalah ketidak efisienan dalam pengalokasian sumber daya. Pilihan-pilhan lebih didasarkan pada kekuatan politik dari berbagai pelaku ketimbang berdasarkan fakta, integritas, atau hasil. Alih-alih anggaran yang transparan dan sesuai, yang tercapai adalah kesepakatan yang salah seperti peningkatan pengeluaran pajak, penciptaan dana khusus, atau peningkatan ketergantungan pada hutang.

Tawar menawar ini dilakukan untuk menghindari konflik internal birokrasi, dana yang sedikit dibagikan untuk program-program yang terlalu banyak untuk memuaskan semua orang, menyebabkan overestimasi pada penerimaan dan underestimasi pada komitmen berkelanjutan, menggelembungkan pendanaan di tahun kedua dari program pendanaan multiyear, dan lain-lain. Mekanisme penghindaran konflik ini sering terjadi di negara-negara dengan pemerintahan yang didalamnya tidak bersatu. Konsekuensinya, peningkatan proses perumusan kebijakan  dapat memberikan manfaat dalam kepada penyusunan anggaran, melalui penguatan persatuan didalam pemerintahan.

Penghindaran konflik terjadi tidak hanya terjadi di hubungan antara Departemen Keuangan dan Kementrian lainnya, namun juga antara kementrian dan agen subordinat dibawahnya. Kesatuan yang buruk pada kementrian digunakan oleh Departemen Keuangan sebagai pembenaran untuk memimpin dalam menyusun komposisi dari program sektoral. Karena itu, semua kebiasaan buruk yang ditumbulkan oleh proses penyusunan anggaran “open-ended” dapat menurunkan insentif untuk Departemen Keuangan untuk mendorong peningkatan pada sistem.

  1. Dual budgeting

Sistem penganggaran  “dual budgeting” adalah penganggaran dimana anggaran belanja negara dipisahkan antara anggaran belanja rutin dan anggaran pembangunan. Pemisahan anggaran rutin dan anggaran pembangunan tersebut  dimaksudkan untuk menekankan arti pentingnya pembangunan, namun dalam pelaksanaannya telah menunjukan banyak kelemahan.

Pertama, duplikasi antara belanja rutin dan belanja pembangunan oleh karena kurang tegasnya pemisahan antara kegiatan operasional organisasi dan proyek, khususnya proyek-proyek non-fisik. Dengan demikian, kinerja sulit diukur karena alokasi dana yang ada tidak mencerminkan kondisi yang sesungguhnya.

Kedua, penggunaan “dual budgeting” mendorong dualisme dalam penyusunan daftar perkiraan mata anggaran keluaran (MAK) karena untuk satu jenis belanja, ada MAK yang diciptakan untuk belanja rutin dan ada MAK lain yang ditetapkan untuk belanja pembangunan.

Ketiga, analisis belanja dan biaya program sulit dilakukan karena anggaran belanja rutin tidak dibatasi pada pengeluaran untuk operasional dan belanja anggaran pembangunan tidak dibatasi pada pengeluaran untuk investasi.

Keempat, proyek yang menerima anggaran pembangunan diperlakukan sama dengan satuan kerja, yaitu sebagai entitas akuntansi, walaupun proyek hanya bersifat sementara. Jika proyek sudah selesai atau dihentikan tidak ada kesinambungan dalam pertanggungjawaban terhadap asset dan kewajiban yang dimiliki proyek tersebut. Hal ini selain menimbulkan ketidakefisienan dalam pembiayaan kegiatan pemerintahan, juga menyebabkan ketidakjelasan keterkaitan antara output/outcome yang dicapai dengan penganggaran organisasi.

T-Account ke I-Account

Sebelum tahun 2001, prinsip APBN Indonesia adalah anggaran berimbang dinamis, dimana jumlah penerimaan negara selalu sama dengan pengeluaran negara, dan jumlahnya diupayakan meningkat dari tahun ke tahun. Jadi pinjaman dari luar negeri dianggap sebagai penerimaan negara, sehingga setiap tahun negara tidak pernah mengalami deficit.  Sejak tahun 2001 hingga sekarang, prinsip anggaran yang digunakan adalah anggaran surplus/defisit. Sejalan dengan itu, format dan struktur APBN berubah dari T-Account menjadi I-Account. Format dan struktur I-account yang berlaku saat ini terdiri atas (i) pendapatan negara dan hibah, (ii) belanja negara, dan (iii) pembiayaan.

Pendapatan negara dan hibah menampung seluruh pendapatan negara yang bersumber dari (1) penerimaan perpajakan, (2) penerimaan negara bukan pajak (PNBP), dan (3) hibah. Sedangkan belanja negara menampung seluruh pengeluaran negara, yang terdiri dari (1) belanja pemerintah pusat, yang meliputi pengeluaran rutin dan pengeluaran pembangunan, dan (2) belanja untuk daerah, yang meliputi dana perimbangan dan dana otonomi khusus dan penyeimbang/penyesuaian. Selisih antara pendapatan negara dan hibah dengan belanja negara akan berupa surplus/defisit anggaran. Guna menutup defisit anggaran maka diperlukan pembiayaan yang bersumber dari luar pendapatan negara dan hibah, yang antara lain bersumber dari (1) pembiayaan dalam negeri, dan (2) pembiayaan luar negeri.

 

Dalam sistem dual budgeting, pengeluaran rutin dimaksudkan sebagai pengeluaran-pengeluaran pemerintah yang dialokasikan untuk membiayai kegiatan rutin pemerintahan, yang terdiri dari (i) belanja pegawai, (ii) belanja barang, (iii) pembayaran bunga utang, (iv) subsidi, dan (v) pengeluaran rutin lainnya. Sementara itu, pengeluaran pembangunan merupakan pengeluaran negara yang dialokasikan untuk membiayai proyek-proyek pembangunan yang dibebankan pada anggaran belanja pemerintah pusat dalam rangka pelaksanaan sasaran pembangunan nasional, baik berupa sasaran fisik maupun nonfisik. Dalam hal ini, pengeluaran pembangunan terdiri dari (i) pengeluaran pembangunan dalam bentuk pembiayaan rupiah, yang pendanaannya bersumber dari dalam negeri dan dari luar negeri dalam bentuk pinjaman program, dan (ii) pengeluaran pembangunan dalam bentuk pembiayaan proyek, yang pendanaannya bersumber dari luar negeri dalam bentuk pinjaman proyek. Dengan adanya perubahan format dan struktur belanja negara menurut jenis belanja maka secara otomatis tidak ada lagi pemisahan antara belanja rutin dan belanja pembangunan (unified budget).

 

D. KONTEKS MAKROEKONOMI DAN KEBIJAKAN
1. Kerangka ekonomi makro dan target fiskal
a. Pentingnya suatu kerangka ekonomi makro
Dasar bagi penganggaran pengeluaran adalah:

- Penilaian yang realistis tentang sumber daya yang dimiliki pemerintah

- Tujuan fiscal

Kemampuan untuk menerjemahkan prioritas kebijakan ke dalam penganggaran dan kemudian memastikan kesesuaian pengeluaran aktual dengan anggaran, yang tergantung pula pada proyeksi makroekonomi dan prakiraan pendapatan. Perkiraan berlebih pada pendapatan mengakibatkan formulasi anggaran menjadi “miskin” karena proyeksi pendapatan lebih besar daripada pengeluaran pemerintah.

Persiapan sebuah kerangka makroekonomi merupakan elemen penting dalam
proses penyusunan anggaran. Proyeksi makroekonomi bukan suatu hal yang sederhana. Proyeksi harus benar-benar didasarkan kepada target-target  dan instrument-instrumen seperti kebijakan moneter, kebijakan fiskal, nilai tukar mata uang, kebijakan perdagangan, kebijakan utang luar negeri,  promosi dari kegiatan sektor swasta serta reformasi lembaga sector public. Proyeksi seharusnya meliputi kondisi saat ini (current)  dan beberapa tahun ke depan (2-4 tahun).

b. Target fiscal dan Indikator-indikator.

Penentuan target fiscal secara eksplisit memberikan suatu kerangka kerja untuk penyusunan anggaran yang memungkinkan pemerintah menyatakan dengan jelas tentang kebijakannya , legeslatif dan masyarakat dapat memantau implementasi kebijakan pemerintah sehingga dapat diketahui bahwa eksekutif  telah menjalankan kegiatan dan keuangannya secara akuntabel (bertanggungjawab). Target fiscal dan indicator-indikatornya harus mencakup tiga bidang: posisi fiscal saat ini(misalnya deficit fiscal), keberlanjutan fiscal (misalnya hutang, pajak, atau rasio pengeluaran terhadap GDP) dan kerentanan (vulnerability) misalnya analisis hutang luar negeri.

Defisit kas adalah termasuk persyaratan pinjaman pemerintah (baik dari domestic maupun luar negeri). Hal ini terkait dengan uang beredar dan target inflasi dan prospeknya. Karena itu deficit adalah sasaran kebijakan utama untuk memastikan bahwa anggaran akan dibiayai dengan cara noninflatory dan tanpa melibatkan dana swasta, sementara menjaga pertumbuhan hutang public terkontrol. Deficit kas harus selalu dimasuk dalam menetapkan target fiscal.

Sangatlah penting untuk menggarisbawahi bahwa tujuan yang luas dari kebijakan fiskal bukanlah deficit pada tingkat tertentu tetapi posisi fiscal yang berkelanjutan dalam kaitannya dengan tujuan kebijakan dan ketersediaan sumber daya. Indikator kesinambungan fiscal meliputi rasio utang terhadap PDB
(Produk Domestik Bruto), pajak terhadap PDB.  Akan tetpi, perubahan besar dalam kekaayaan bersih pemerintah dapat disebabkan  oleh perubahan nilai asset seperti tanah, sehingga pemerintah tidak memiliki niat langsung mencirkan. Oleh karena itu, ukuran nilai kekayaan bersih bisa berbahaya jika digunakan sebagai indicator kebijakan fiskal dalam jangka dekat.

Penilaian kerentanan fiscal (fiscal vulnerability)  juga     diperlukan, terutama pada negara-negara yang memperoleh manfaat dari  arus modal jangka pendek. Khususnya relevan dengan  Negara-negara Asia yang terkena krisis keuangan tahun 1997; seperti penilaian dapat didasarkan pada
analisis jatuh tempo utang pemerintah, volume menggunakan devisa
cadangan, dll Tidak ada pertanyaan bahwa standar ukuran defisit mungkin menunjukkan
situasi fiskal yang sehat yang pada kenyataannya rapuh. Namun sebagaimana ditunjukkan oleh perkembangan terakhir,  pedoman untuk menilai kerentanan fiskal adalah meragukan dan tidak jelas.

c. Penyusunan Kerangka Makroekonomi.

Sebuah kerangka kerja makroekonomi biasanya menyertakan proyeksi neraca pembayaran, sektor riil (yakni, produksi), rekening fiskal, dan sector moneter. Ini adalah alat untuk memeriksa konsistensi asumsi-asumsi atau proyeksi mengenai pertumbuhan ekonomi, defisit fiskal, neraca pembayaran,
nilai tukar, inflasi, pertumbuhan kredit dan pembagian sektor publik dan swasta pada kebijakan pinjaman eksternal, dll.

Pemerintah pusat harus dipertimbangkan ketika menentukan proyeksi fiscal dan menentukan target fiscal, tetapi target fiscal seharusnya dirinci antara pemerintah pusat dan pemerintah daerah. Dalam beberapa sistem desentralisasi, dengan undang-undang target fiskal tidak dapat secara langsung dikenakan pada pemerintah pusat dan pemerintah daerah. Pada kasus tersebut, diperlukan untuk menilai kelayakan capaian dengan instrumen yang berbeda di bawah kendali pemerintah pusat (seperti hibah, pengendalian pinjaman). Namun, kendala pada defisit fiskal berjalan biasanya banyak pada entitas daerah lebih ketat daripada yang ada di pemerintah pusat. Alasan utamanya adalah karena kemampuan pemerintah pusat untuk mengatur uang beredar.

Dalam hal apapun, proyeksi pendapatan harus didasarkan pada analisis rinci dan
perkiraan oleh pajak pribadi daripada output agregat dari model makroekonomi. Masalah-masalah yang diungkapkan oleh proyeksi (misalnya, kurangnya konsistensi antara target pertumbuhan ekonomi dan kebijakan moneter) harus dibahas antara lembaga yang terlibat dalam manajemen ekonomi makro. Dasar awal skenario ekonomi makro memberikan informasi yang dibutuhkan untuk mempersiapkan sektoral dan proyeksi yang detail, tapi proyeksi ini biasanya mengarah pada gilirannya untuk merevisi skenario utama.

Persiapan sebuah kerangka makroekonomi harus menjadi kegiatan permanen. Kerangka kerja perlu dipersiapkan pada setiap awal siklus anggaran yang memadai untuk memberikan
garis pedoman untuk kementerian dan perlu diperbarui sepanjang proses penganggaran dan pelaksanaannya untuk memperhitungkan perubahan intervensi lingkungan ekonomi.

Di samping kerangka dasar, penting untuk merumuskan varian dengan asumsi yang berbeda, misalnya, perubahan harga minyak. Risiko yang berkaitan dengan perubahan tak terduga dalam parameter makro ekonomi harus dinilai dan kebijakan tanggapan yang diidentifikasi di muka, meskipun dalam pengertian yang sangat umum.
Pentingnya data yang baik tidak dapat diremehkan. Tanpa informasi yang dapat dipercaya,
kerangka ekonomi makro secara harfiah tidak sesuai dengan apa yang telah diprediksikan di atas kertas. Hal ini mencakup pengumpulan data ekonomi dan pemantauan perkembangan kondisi ekonomi (keduanya dari yang biasanya dilakukan oleh biro statistik) juga pemantauan dan pertimbangan perubahan undang-undang serta peraturan yang mempengaruhi pendapatan, pengeluaran, pembiayaan dan operasi keuangan pemerintah lainnya.

2. Perkiraan pengeluaran agregat

Biasanya, sebuah kerangka makroekonomi berada pada tingkat agregat di sisi pengeluaran, dan menunjukkan total gaji pemerintah, barang dan jasa lainnya, bunga, total transfer, dan belanja modal (dengan sumber pembiayaan).

Jadi, ketika memadukan kerangka fiskal berdasarkan keseluruhan kerangka makroekonomi , perkiraan dampak dari asumsi-asumsi dan target agregat  fiskal pada komposisi pengeluaran, berdasarkan sektor atau kategori ekonomi, adalah diperlukan untuk menilai apakah target fiskal realistis dan berkelanjutan, dan untuk menentukan syarat-syarat untuk memenuhi target tersebut.

Oleh karena itu, persiapan perkiraan pengeluaran agregat bisa membantu dalam menilai kesinambungan kebijakan pengeluaran, dan dengan demikian meningkatkan proses penyusunan anggaran (terutama bila menetapkan pagu pengeluaran untuk berbagai sektor). Perkiraan ini bisa meliputi: (i) biaya yang akan datang dari proyek-proyek investasi yang besar; (ii) proyeksi untuk hak-hak yang lebih penting, dan (iii) proyeksi agregat pengeluaran lainnya, dengan fungsi dan kategori ekonomi yang luas. Perkiraan-perkiraan ini kurang menuntut dalam hal kapasitas dan proses kelembagaan daripada  Kerangka Pengeluaran Jangka Menengah (KPJM).

Fokus hanya pada masalah teknis, sementara mengabaikan persoalan mendasar pembagian tanggung jawab administrasi akan menghasilkan kerangka ekonomi makro yang lemah/ inoperativ.

3. Konsolidasi Komitmen Fiskal

Membuat proyeksi makroekonomi publik

Sementara proses berulang-ulang menuju yang realistis dan konsisten makroekonomi
kerangka harus tetap rahasia dalam banyak dari aspek-aspek kunci, ketika kerangka kerja selesai itu harus dibuat publik. Legislatif dan penduduk pada umumnya memiliki hak untuk mengetahui kebijakan pemerintah yang jelas tujuan dan sasarannya, tidak hanya untuk meningkatkan transparansi dan akuntabilitas, tapi juga untuk mencapai sebuah konsensus di dalam masyarakat sipil. Sementara konsensus  tersebut mungkin memerlukan waktu tambahan, dan memerlukan perdebatan panjang, hal itu akan menjadi dasar yang sangat berharga bagi pelaksanaan kebijakan dan program keuangan yang kuat.

 

E.    AKTIFITAS PERSIAPAN PENYUSUNAN ANGGARAN DI INDONESIA

  1. Menetapan Kerangka Kerja Ekonomi Makro dan Pokok-Pokok Kebijakan Fiskal

Materi yang termuat dalam kerangka ekonomi makro dan pokok-pokok kebijakan fiskal tersebut antara lain:

  • Paparan mengenai Perkembangan Perekonomian Terkini dan Tantangan Tahun Berikutnya
  • Sasaran Pembangunan Ekonomi Nasional, Sasaran Ekonomi Makro dan Sektoral
  • Dukungan Kebijakan Fiskal dan Moneter
  • Kebijakan Fiskal dan RAPBN serta kisaran asumsi makro 2008

2.   Memformulasikan Kebijakan Penganggaran

Berdasarkan kerangka ekonomi makro dan pokok-pokok kebijakan fiskal, Pemerintah bersama DPR membahas kebijakan umum dan prioritas anggaran sesuai dengan tujuan yang hendak dicapai untuk dijadikan acuan bagi setiap kementrian/lembaga dalam penyusunan usulan anggaran.

3. Menyusun Rencana Kerja Kementerian/Lembaga

Rencana kerja Anggaran disusun berdasarkan prestasi kerja yang akan dicapai  berdasarkan Renja dan Renstra masing-masing Kementerian/Lembaga untuk tahun anggaran yang sedang disusun, disertai dengan prakiraan belanja untuk tahun berikutnya sebagai perwujudan MTEF .

4. Pembahasan Rencana Kerja bersama DPR

Rencana Kerja yang telah disusun Kemeterian/Lembaga dibawa untuk dibahas bersama DPR. Sesuai Undang-Undang yang berlaku, DPR  dapat mengajukan usul yang mengakibatkan perubahan jumlah penerimaan dan pengeluaran.

5. Penyelesaian Penyusunan Anggaran

Setelah menindaklanjuti hasil pembahasan dengan DPR,  Pemerintah mengajukan RUU APBN  untuk disahkan sebagai UU APBN apabila disetujui. Namun Apabila DPR tidak menyetujui RUU tersebut, Pemerintah Pusat dapat melakukan pengeluaran setinggitingginya sebesar angka APBN tahun anggaran sebelumnya.

 

 

Klasifikasi anggaran di Indonesia

Sebelum Reformasi Anggaran

Berdasarkan ICW, format APBN diklasifikasikan berdasarkan sector, tipe pengeluaran (klasifikasi ekonomi) serta berdasarkan organisasi. Klasifikasi sektoral diklasifikasikan ke dalam sector, sub sector, program dan kegiatan. Di dalam klasifikasi ini, terdiri dari 20 sektor dan 50 subsektor. Lalu beberapa program di break-down dari beberapa sector kepada belanja rutin dan belanja modal. Dengan susunan klasifikasi seperti ini, mengakibatkan para stakeholder kesulitan dalam mengukur keberhasilan pemerintah dalam menjalankan tugas dan fungsinya.

Anggaran Belanja Negara masih memberlakukan pemisahan antara belanja rutin belanja modal (dual budgeting). Belanja rutin negara terdiri dari belanja pegawai, belanja barang, pembayaran bunga utang, subsidi, dan belanja lain-lain. Tujuan utama pemisahan belanja rutin dan belanja modal/pembangunan ini adalah untuk menekankan pentingnya peranan program pembangunan.

Indonesia menggunakan line-item budgeting dan incremental budgeting system untuk anggaran rutin dan comprehensive programmed budgeting untuk anggaran belanja modal. Dalam pelaksanaannya, system ini menyebabkan duplikasi, overlap dan penyalahgunaan, misalnya dalam belanja pegawai bisa dikategorikan sebagai elemen belanja rutin atau belanja pembangunan.

Pemerintah menyadari bahwa pengelolaan keuangan negara yang dilaksanakan sampai saat ini perlu diadakan penyempurnaan terutama dalam mengatasi kelemahan seperti kurangnya keterkaitan antara perencanaan nasional, penganggaran dan pelaksanaannya. Kemudian kelemahan dalam pelaksanaan penganggaran yang menggunakan line-item budget dimana usulan anggaran didasarkan perubahan tertentu (incremental) atas anggaran sebelumnya. Oleh karena itu, pemerintah merasa harus segera melakukan reformasi pengelolaan keuangan negara agar memenuhi syarat pengelolaan yang transparan, akuntabel, dapat diprediksi/ predictability dan memperhatikan partisipasi.

Setelah Reformasi Keuangan Negara

Sejak tahun 2003, reformasi keuangan negara mencapai babak baru dengan disahkannya Undang-undang nomor 17/2003 tentang Keuangan Negara. Setelah itu, pada tahun 2004 disahkan beberapa produk perundang-undangan yang merupakan satu kesatuan paket reformasi keuangan negara, diantaranya: UU no. 1/2004 tentang Perbendaharaan Negara; UU no. 15/2004 tentang Pemeriksaan Pengelolaan dan Tanggung Jawab Keuangan Negara.; serta UU no.25/2004 tentang Sistem Perencanaan Pembangunan Nasional. Munculnya peraturan perundang-undangan ini telah merubah cara pengelolaan keuangan Negara Republik Indonesia.

Dalam UU no 17 tahun 2003 tentang keuangan Negara, terdapat berbagai perubahan mendasar dalam pengelolaan keuangan Negara, dengan tiga kerangka konseptual utama, yaitu : 

  1. Penganggaran dengan persepektif jangka menengah (Medium Term Expenditure Framework, MTEF) yang mempunyai jangka waktu penganggaran yang lebih lama,
  2. Penerapan penganggaran secara terpadu (Unified Budgeting) yang mengintegrasikan belanja rutin dan belanja modal, dan
  3. Penerapan penganggaran berdasarkan kinerja (Performance-Based Budgeting) yang lebih output oriented daripada input oriented.

Implikasi dari reformasi keuangan Negara ini merubah format dan struktur anggaran belanja Negara, yaitu:

  1. Pemisahan antara belanja pemerintah pusat dan pemerintah daerah
  2. Semua belanja negara yang berhubungan dengan subsidi dan hibah harus dikategorikan sebagai subsidi
  3. Semua “belanja lain-lain” yang tersebar di banyak komponen anggaran belanja pusat  disatukan satu dalam “belanja lain-lain”.
  4. Belanja modal dirubah menjadi format baru dan dibagi ke dalam semua jenis belanja.

Reformasi pengelolaan keuangan negara ini bertujuan untuk:

  • Meningkatkan transparansi dan akuntabilitas dalam mengelola belanja negara.
  • Meningkatkan keterkaitan antara output dan outcome yang dicapai melalui penganggaran organisasi.
  • Menyesuaikan dengan standar klasifikasi yang digunakan secara internasional.

 

Perbedaan antara format APBN lama dan APBN baru

FORMAT LAMA

FORMAT BARU

Klasifikasi Organisasi

-          Tidak dimasukkan dalam Nota Keuangan dan UU APBN, hanya diatur dalam Keppres

Klasifikasi Organisasi

-  Daftar pengguna anggaran, termasuk dalam Nota Keuangan dan UU APBN.Daftar itu sama dengan Kementrian/Lembaga (K/L) yang  ada

Klasifikasi Sektoral

-          Terdiri dari 20 sektor dan 50 subsektor

-          Program di break-down dari sub sektor

-          Nama program antara belanja rutin dan belanja modal berbeda

Klasifikasi Fungsional

-          Terdiri dari 11 fungsi dan 79 subfungsi

-          Program di tiap K/L akan dikumpulkan sesuai fungsinya

-          Nama program berdasarkan unified budget

Klasifikasi Ekonomi

-          Dual Budgeting

-          Belanja Negara terdiri dari 6 item (termasuk belanja modal)

Klasifikasi Ekonomi

-          Unified Budgeting

-          Belanja Negara terdiri dari 8 item

Basis Alokasi

-          Sektor, subsektor, dan program

Basis Alokasi

-    Alokasi berdasarkan pada program masing-masing K/L

 

Klasifikasi Anggaran Baru

Berdasarkan UU no. 17/2003 Bab III tentang Penyusunan dan Penetapan APBN pasal 11 ayat (5) dinyatakan bahwa: “Belanja negara dirinci menurut organisasi, fungsi dan jenis belanja”. Dan sesuai pasal 15 ayat (5) dinyatakan bahwa: APBN yang disetujui oleh DPR terinci sampai dengan Unit Organisasi, Fungsi, Program, Kegiatan dan Jenis Belanja.

 

  1. 1.       Klasifikasi Organisasi

Berdasarkan penjelasan pasal 11 ayat (5) UU No. 17/2003, disebutkan bahwa rincian belanja Negara menurut organisasi disesuaikan dengan susunan Kementrian Negara/ Lembaga pemerintahan pusat yang disebut Bagian Anggaran (BA), terdiri dari 58 Kementrian Negara/ Lembaga. (Lampiran A). Dalam masing-masing kementrian Negara/lembaga dibagi dalam eselon I yang bertanggung jawab terhadap suatu pelaksanaan suatu program, unit eselon II dan unit eselon III yang bertanggung jawab terhadap suatu pelaksanaan kegiatan pendukung program.

Pelaksanaan, monitoring dan pelaporan anggaran akan terjadi suatu sinergi yang positif apabila ada sinkronisasi antara struktur program dan kegiatan dengan struktur organisasinya. Tanggung jawab dan kewenangan akan lebih jelas bagi para manajer apabila dalam suatu unit organisasi walaupun tetap akan ada sedikit kesulitan apabila program dimaksud dilaksanakan secara lintas unit organisasi dan lintas kementrian Negara/ lembaga. Bagian Anggaran merupakan klasifikasi anggaran berdasarkan organisasi antara lai menurut kementrian/ lembaga.

  1. 2.       Klasifikasi Fungsional

Fungsi adalah perwujudan tugas kepemerintahan di bidang tertentu yang dilaksanakan dalam rangka mencapai tujuan pembangunan nasional. Penerapan klasifikasi fungsional mendukung performance-based budgeting dengan memberikan evaluasi kinerjanya. Tidak seperti klasifikasi sektoral yang cenderung mengalokasikan kepada sector tertentu, klasifikasi fungsional lebih menekankan fungsi yang dilakukan pemerintah sehingga stakeholder dapat mengukur tingkat keberhasilan pemerintah. Klasifikasi fungsi dan subfungsi hanya akan digunakan sebagai alat analisis, sedangkan anggaran pengeluarannya disiapkan berdasarkan program-program yang telah diajukan oleh tiap Kementrian Negara/ Lembaga.

Seperti disebutkan di atas, penerapan klasifikasi fungsi oleh pemerintah mengacu pada GFS yang diperkenalkan oleh IMF seperti yang disebutkan dalam manual GFS dimana fungsi pemerintahan di breakdown ke dalam 10 fungsi (COFOG). Namun dalam pelaksanaan di Indonesia, pemerintah hanya mengadopsinya menjadi 11 fungsi dan 79 subfungsi, (lihat lampiran B). Fungsi-fungsi tersebut antara lain: pelayanan   umum, pertahanan, ketertiban dan keamanan, ekonomi, lingkungan hidup, perumahan dan   fasilitas umum,   kesehatan,   pariwisata,   budaya agama, pendidikan, dan perlindungan sosial.

 

  1. 3.       Klasifikasi Ekonomi

Dalam klasifikasi ekonomi ini, belanja pemerintah dibagi berdasarkan jenis-jenis pengeluaran yang berbeda seperti APBN sebelumnya. Di dalam APBN yang baru, belanja rincian belanja dibagi ke dalam 8 (delapan) kategori, yaitu:

 

1 Belanja Pegawai Merupakan kompensasi dalam bentuk uang maupun barang yang diberikan kepada pegawai pemerintah yang bertugas di dalam maupun di luar negeri sebagai imbalan atas pekerjaan yang telah dilaksanakan. Dikecualikan untuk pekerjaan yang berkaitan denan pembentukan modal. Belanja ini antara lain digunakan untuk gaji dan tunjangan, honorarium, vakasi, lembur dan kontribusi social
2 Belanja Barang Pembelian barang atau jasa yang habis dipakai untuk memproduksi barang dan jasa yang dipasarkan maupun yang tidak dipasarkan maupun yang tidak dipasarkan. Belanja ini antara lain digunakan untuk pengadaan barang dan jasa, pemeliharaan dan perjalanan.
3 Belanja Modal Pengeluaran yang dilakukan dalam rangka pembentukan modal. Dalam belanja ini termasuk untuk tanah, peralatan dan mesin, gedung dan bangunan, jaringan, maupun dalam bentuk fisik lainnya, seperti buku, binatang, dan lainnya.
4 Beban Bunga Pembayaran yang dilakukan atas kewajiban pembangunan pokok utang (principal outstanding), baik utang dalam negeri maupun utang luar negeri yang dihitung berdasarkan posisi pinjaman.
5 Subsidi Alokasi anggaran yang diberikan kepada perusahaan/ lembaga yang memproduksi, menjual, mengekspor atau mengimpor barang dan jasa untuk memenuhi hajat hidup orang banyak sedemikian rupa sehingga harga jualnya dapat terjangkau oleh masyarakat. Belanja ini antara lain digunakan untuk penyaluran subsidi kepada perusahaan Negara dan perusahaan swasta.
6 Bantuan Sosial Transfer uang atau barang yang diberikan kepada masyarakat guna melindungi dari kemungkinan terjadinya resiko social. Bantuan social ini dapat dibeerikan langsung kepada anggota masyarakat atau lembaga kemasyarakatan.
7 Hibah Transfer dana yang sifatnya tidak wajib kepada Negara lain atau kepada organisasi internasional.
8 Belanja Lain-lain Pengeluaran/ belanja pemerintah pusat yang tidak dapat diklasifikasikan ke dalam jenis belanja pada butir 1 sampai denan butir 7 di atas.

 

 

 

 

The objective of Expenditure Management. Correlation, public expenditure management to eradicate corruption.

__ Penganggaran memiliki tiga tujuan utama: stabilitas fiskal makro, alokasi sumber daya sesuai prioritas, dan pemanfaatan anggaran secara efektif dan efisien

__Hubungan MKP dengan Korupsi . teori klitgaard

 

 

 

 

 

 

 

 

Peluang untuk melakukan korupsi (Corruption) cenderung meningkat jika seseorang memiliki monopoli atas kekuasaan (monopoly of power) dan keleluasaan bertindak (discretion of official). Tetapi peluang korupsi dpat ditekan jika mekanisme akuntabilitas (accountability) dapat ditingkatkan. Dengan demikian, pemegang monopoli atas barang dan jasa memiliki wewenang untuk memutuskan harus diperkecil dan akuntabilitas harus dilaksanakan dengan ketat.

 

  1. 2.   What is Performance Budgeting, why?

__Performance Based Budgeting adalah suatu perencanaan penganggaran yang menghungkan antara sumber daya (input) dengan produksi (output) yang efisien sehingga berimplikasi pada pencapaian sasaran/ hasil (outcome). Penyusunan anggaran berdasarkan pertimbangan beban kerja (workload) dan unit cost data kedalam setiap kegiatan terstruktur dalam suatu program kerja.

__ Why ? Sistem ini mengakomodasi terdidentifikasinya target-target kinerja dalam proses perencanaan strategis sehingga lebih sesuai untuk diterapkan untuk memenuhi tuntutan efisiensi, efektivitas, dan akuntabilitas penyelenggaraan pengelolaan keuangan negara. Dengan menggunakan sistem penganggaran berdasarkan kinerja (performance based budgeting) diharapkan akan lebih mendukung perbaikan efisiensi dan efektivitas dalam pemanfaatan sumber daya dan memperkuat proses pengambilan keputusan tentang kebijakan kerangka menengah.

 

 

  1. 3.        Classification of Budgeting, recognize several method (kaya model UN, Indonesia dll), the differences between previous classification and current.
  2. 1.       Klasifikasi Berdasarkan Fungsi oleh COFOG (Classification of the Functions of Government). Klasifikasi berdasarkan fungsi digambarkan sebagai klasifikasi yang berbasis pada fungsi pelayanan publik yang disediakan oleh pemerintah kepada orang-orang, secara individu atau bersama-sama, dalam rangka mencapai distribusi pendapatan dan peningkatan kesejahteraan sosial.
  3. 2.       Klasifikasi Berdasarkan Organisasi . Suatu anggaran konvensional dibagi menjadi bagian terpisah dari tiap kementerian, departemen atau perwakilan sehingga organisasi tersebut dapat bertanggung jawab untuk uang yang dibelanjakannya
  4. 3.       Klasifikasi Berdasarkan Sumber Pembiayaan. Di negara-negara berkembang, pembelanjaan harus diklasifikasikan dengan sumber pembiayaan (sumber-sumber dalam negeri – dana konsolidasi dan dana pendamping – pinjaman dan hibah).
  5. 4.       Klasifikasi Berdasarkan Sektor Ekonomi. Tujuan utama dari suatu klasifikasi berdasarkan sector ekonomi adalah untuk menyediakan informasi yang bermanfaat dalam pembuatan keputusan mengenai komposisi dan tingkat aktivitas ekonomi. Perhatian dipusatkan pada pengukuran dampak anggaran pemerintah pada ekonomi. Oleh karena itu, ada suatu kebutuhan untuk membuat suatu rencana klasifikasi yang berarti untuk menganalisa dampak dari transaksi pemerintah pada ekonomi.
  6. 5.       Klasifikasi Berdasarkan Program dan Aktivitas. Klasifikasi anggaran jenis ini  menyediakan suatu basis yang serasi untuk perencanaan, pengendalian dan mengevaluasi penggunaan sumber daya pemerintah. Ini juga melengkapi suatu basis yang luas untuk tinjauan ulang pada kemajuan pekerjaan dalam hubungan dengan menyetujui rencana, khususnya memusatkan pada biaya dan kinerja yang merupakan faktor kunci didalam mengevaluasi efisiensi. Bagaimanapun, kategori ini tidaklah mudah untuk diterapkan karena begitu kompleksnya program dan aktivitas suatu negara.
  7. 6.       Klasifikasi Khusus Lainnya. Kategori lain yang pada umumnya yang digunakan negara berkembang adalah klasifikasi yang menggunakan sumber keuangan sebagai dasar (sumber domestic –dana konsolidasi dan dana pinjaman pendamping, hibah).

 

__GFS MODEL : Klasifikasi Yang Terintegrasi

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

  1. Multiyears perspective of Budgeting. Kamsute multiyear situ MTEF ato RPJM

Penerapan pendekatan penganggaran dalam perspektif jangka menengah (Medium Term Expenditure Framework/ MTEF). MTEF memberikan kerangka yang menyeluruh dalam suatu sistem penganggaran yang memungkinkan fleksibilitas dalam penentuan dan prioritas kebijakan. Sekaligus pada saat yang sama menyakinkan bahwa segala sesuatu yang dianggarkan berada dalam batas-batas sumber daya yang tersedia.  Dengan kerangka pengeluaran jangka menengah ini, akan menjamin sistem perencanaan fiskal dan penganggaran lebih sustainable, serta mengurangi ketidakpastian di masa mendatang.

 

  1. Budget structure, current capital expenditure separate atau gabung, pro cons nya why?

Unified Budgeting mengintegrasikan anggaran rutin dan anggaran pembangunan. Dengan kata lain penyusunan rencana keuangan tahunan yang dilakukan secara terintegrasi untuk seluruh jenis belanja guna melaksanakan kebijakan pemerintahan yang didasarkan pada prinsip pencapaian efisiensi alokasi dana. Dalam pendekatan ini tidak dikenal pemisahan anggaran dalam bentuk anggaran rutin dan anggaran pembangunan belanja dalam APBN secara ekonomi diklasifikasikan dalam delapan klasifikasi sesuai dengan Government Finance Statistics (GFS) tahun 2001. Dengan adanya pengintegrasian jenis belanja akan menghindarkan distorsi pembiayaan seperti yang muncul pada sistem dual budgeting.  Sebelum diterapkan sistem anggaran terpadu, duplikasi dan tumpang tindih dalam pembiayaan menyulitkan dalam menilai kinerja keuangan dan mengalihkan fokus kinerja secara keseluruhan. Pemerintah kesulitan dalam untuk mencari keterkaitan antara output dan outcome yang dilaksanakan dalam sebuah penganggaran organisasi. Dalam hal program pembangunan, tidak terdapat kesinambungan antara pertanggungjawaban aset dan beban pemeliharaannya. Dengan asumsi “man behind the system” yang baik, sistem Unified Budgeting ini diharapkan dapat mendorong terciptanya transparansi penganggaran, memudahkan pelaksanaan anggaran yang berorientasi kinerja sehingga tujuan dan indikator kinerja dapat lebih diperjelas, skala prioritas anggaran lebih mudah ditentukan dan mendukung kesinambungan kegiatan multiyears dan MTEF, serta memudahkan pertanggungjawaban, pengawasan, dan pemeriksaan

 

 

  1. 7.          Weaknesses the budget preparation in most developing countries. (daripada g` ada jawaban he3)

Pertama, rendahnya efektivitas dan efisiensi penggunaan keuangan pemerintah akibat maraknya irasionalitas pembiayaan kegiatan negara. Kondisi ini disertai oleh rendahnya akuntabilitas para pejabat pemerintah dalam mengelola keuangan publik. Karenanya, muncul tuntutan yang meluas untuk menerapkan sistem anggaran berbasis kinerja.

Kedua, tidak adanya skala prioritas yang terumuskan secara tegas dalam proses pengelolaan keuangan negara yang menimbulkan pemborosan sumber daya publik. Selama ini, hampir tidak ada upaya untuk menetapkan skala prioritas anggaran di mana ada keterpaduan antara rencana kegiatan dengan kapasitas sumber daya yang dimiliki. Juga harus dilakukan analisis biaya-manfaat (cost and benefit analysis) sehingga kegiatan yang dijalankan tidak saja sesuai dengan skala prioritas tetapi juga mendatangkan tingkat keuntungan atau manfaat tertentu bagi publik.

Persoalan ketiga yang menuntut dilakukannya reformasi manajemen keuangan pemerintah adalah terjadinya begitu banyak kebocoran dan penyimpangan, misalnya sebagai akibat adanya praktek KKN.

Keempat dan terakhir adalah rendahnya profesionalisme aparat pemerintah dalam mengelola anggaran publik. Inilah merupakan sindrom klasik yang senantiasa menggerogoti negara-negara yang ditandai oleh superioritas pemerintah. Dinamika pemerintah, termasuk pengelolaan keuangan di dalamnya, tidak dikelola secara profesional sebagaimana dijumpai dalam manajemen sektor swasta. Jarang ditemukan ada manajer yang profesional dalam sektor publik. Bahkan terdapat negasi yang tegas untuk memasukkan kerangka kerja sektor swasta ke dalam sektor publik di mana nilai-nilai akuntabilitas, profesionalisme, transparansi, dan economic of scale menjadi kerangka kerja utamanya.
9. overview of public expenditure, budget execution (overspending, underspending)

Overruns kadang-kadang disebabkan oleh ketidakpatuhan anggaran manajer dengan batas pengeluaran yang ditetapkan dalam anggaran, ketika melakukan pengeluaran. Di beberapa negara, proses pengeluaran bisa begitu rumit bahwa “prosedur luar biasa” telah diciptakan untuk memotong kesempatan untuk melebihi batas pengeluaran anggaran. Kurangnya kepatuhan dapat diatasi melalui penguatan sistem audit, dan sistem pelaporan, dan menjamin keefektivitasan kontrol  pelaksanaan anggaran dasar. Prosedur luar biasa harus dihindari, tetapi di sejumlah negara iniprosedur luar biasa ini dibutuhkan unutk menyederhanakan sistem kontrol. Overruns dapat disebabkan oleh kekurangan dalam persiapan anggaran. Unsur-unsur seperti melanjutkan komitmen untuk investasi dan hak, atau dampak dari tingkat inflasi pada upah di beberapa negara kurang diperhitungkan ketika mempersiapkan anggaran. Juga, kepentingan-kepentingan tertentu dan tekanan-tekanan politik dapat mempengaruhi persiapan anggaran, pengesahan anggaran dan pelaksanaan anggaran. Departemen Keuangan sendiri harus meninjau setiap peraturan atau rancangan keputusan yang dapat memiliki dampak fiskal. Namun, dalam beberapa kasus, Menteri Keuangan dapat menyebabkan overruns (misalnya, melalui pengeluaran dari rekening khusus atau pinjaman tanpa pertimbangan terlebih dahulu untuk proyek-proyek). Proses persiapan anggaran dan pengaturan kelembagaan yang memadai merupakan prasyarat untuk menghindari kelebihan pemakaian anggaran. Tetapi di beberapa negara dengan pemerintahan yang buruk, mencari solusi di sisi teknis hanyalah sebuah ilusi.

Di sejumlah negara-negara berkembang, anggaran underspent. Ini tidak berarti bahwa terdapat disiplin fiskal yang baik di negara-negara ini. Di beberapa negara-negara dengan pemerintahan yang buruk, underspending dari anggaran secara resmi dapat berdampingan dengan pengeluaran off-budget.  Dalam sebagian besar kasus, underspending, serta overruns, berkaitan dengan ketidakcukupan anggaran dalam persiapan dan persiapan program. Proyeksi anggaran pendapatan yang berlebihan dan tidak realistis menyebabkan terbentuknya kembali anggaran selama pelaksanaan anggaran. Di sebagian besar negara-negara berkembang, Departemen Keuangan diberi kuasa untuk mengendalikan pelaksanaan anggaran, melalui Departemen Keuangan dan anggaran penasihat / pengendali keuangan. Karena itu, ketika anggaran persiapan yang miskin kurang dalam persiapan anggaran, dibahas melalui anggaran yang berulang-ulang. Setelah disetujui, Departemen Keuangan bergantung pada pandangan sendiri dalam mempersiapkan rencana pelaksanaan anggaran. Sebuah komite moneter pendapatan meninjau situasi dan dapat memutuskan bahwa hanya separuh dari apa yang sebenarnya telah diatur dalam anggaran resmi akan dirilis.

Mengenai komponen pengembangan anggaran, underspending sering berhubungan dengan kurangnya persiapan dalam proyek / program. perencanaan keuangan yang optimis dan tidak memperhitungkan waktu yang diperlukan untuk pengadaan atau untuk mobilisasi dana eksternal sering dilakukan. Pengeluaran pembangunan sulit untuk merencanakan secara akurat, tapi cukup fleksibilitas untuk mengalokasikan kembali dana dari proyek-proyek yang tertunda untuk melanjutkan proyek-proyek yang memuaskan baik dapat memungkinkan pelaksanaan program pengeluaran secara keseluruhan. Selain itu, di beberapa negara, arus kas anggaran merupakan sarana bagi Departemen Keuangan untuk mengambil kendali atas anggaran pembangunan yang belum siap. Koordinasi antara lembaga inti adalah penting selama persiapan anggaran, untuk menangani masalah-masalah konflik apapun selama fase ini. Setiap analisis pelaksanaan anggaran dan instrumen untuk mengendalikan pelaksanaan anggaran dibutuhkan untuk menutupi isu-isu yang berkaitan dengan persiapan anggaran, dan untuk memperhitungkan risiko dari anggaran berulang yang menggangu dan persyaratan untuk pengendalian kas dan kepatuhan kontrol.

 

 

 

 

 

 

 

 

 

Leave a Comment

Leave a Reply

Fill in your details below or click an icon to log in:

WordPress.com Logo

You are commenting using your WordPress.com account. Log Out / Change )

Twitter picture

You are commenting using your Twitter account. Log Out / Change )

Facebook photo

You are commenting using your Facebook account. Log Out / Change )

Google+ photo

You are commenting using your Google+ account. Log Out / Change )

Connecting to %s

Follow

Get every new post delivered to your Inbox.

%d bloggers like this: